नेपालको राजनीतिक यात्रामा संविधानले मार्गदर्शक दस्तावेजको भूमिका निर्वाह गर्दै आएको छ २०७२ सालमा जारी गरिएको नेपालको संविधानलाई देशको “सर्वोच्च कानुन” (Supreme Law of the Land) को रूपमा मान्यता दिइएको छ । संविधानले मात्र शासन प्रणालीको संरचना तय गर्दैन, नागरिकको अधिकार, राज्यका दायित्व, र लोकतान्त्रिक अभ्यासलाई पनि सुनिश्चित गर्दछ । 

हालसालै नेपालमा देखिएका राजनीतिक घटनाक्रम र निर्णयहरूले समाजमा ठूलो बहस जन्माएको छ । के संविधानलाई जस्ताको तस्तै पालना गर्नुपर्छ वा संकटपूर्ण अवस्थामा असामान्य कदम चाल्न सकिन्छ? यसै बहसको केन्द्रमा दुई धार छन् । 

पहिलो धारको तर्क छ, संविधान नै राज्यको आत्मा हो, त्यसलाई उल्लंघन गरेर गरिने कुनै पनि कदम असंवैधानिक र अवैध हुन्छ । दोस्रो धारले भने “आवश्यकताको सिद्धान्त” (Doctrine of Necessity) मा आधारित रहेको भन्ने छ । केही अवस्थामा संविधानमा स्पष्ट प्रावधान नभए पनि वा विद्यमान संरचनाले तत्काल समस्या समाधान गर्न नसके, असामान्य कदम उचित ठहरिन सक्छ भन्ने तर्क यसले दिन्छ ।

नेपालको संविधानको धारा १(१) ले स्पष्ट रूपमा व्यवस्था गरेको छ कि, “संविधान देशको सर्वोच्च कानुन हो ।” यसले अन्य कुनै पनि कानुन वा कार्यकारी निर्णयलाई संविधानभन्दा माथि राख्न मिल्दैन भन्ने आधार दिन्छ । धारा २(१) ले “जनताले प्रयोग गर्ने सार्वभौमसत्ता” को कुरा गर्छ, जुन संविधानमार्फतै कार्यान्वयन हुन्छ । यसैगरी, धारा ७४ ले संघीय लोकतान्त्रिक गणतन्त्रात्मक शासन प्रणालीलाई कायम राखेको छ । यस संरचनाको विरुद्ध जाने कुनै पनि कदम संविधान उल्लंघन ठहरिन्छ ।

संवैधानिक सर्वोच्चताको सिद्धान्त अनुसार राज्यका तीन अङ्ग—कार्यपालिका, विधायिका, न्यायपालिका, संविधानको अधीनमा हुन्छन् । यस सिद्धान्तको प्रमुख आधार भनेको कानुनको सर्वोच्चता (Rule of Law) हो- यसको अर्थ शक्ति प्रयोगलाई कानुनले सीमित गर्छ भन्नु हो। नेपालको सर्वोच्च अदालतले पनि पटक–पटक संविधानको सर्वोच्चताको सिद्धान्तलाई बल दिइरहेको पनि छ। 

संविधानविपरीत कदम चाल्दा राज्यमा राजनीतिक अस्थिरता मात्र हुँदैन, नागरिकको मौलिक अधिकारसमेत संकटमा पर्न सक्छ । संविधान जनताको सहमतिको दस्तावेज भएकाले यसको उल्लंघनलाई “जनइच्छाको उल्लंघन” मानिन्छ ।

आवश्यकताको सिद्धान्त (Doctrine of Necessity) का अनुसार संकट वा आपतकालीन अवस्थाको समाधानका लागि संविधान वा कानुनमा नभएको असामान्य कदम पनि वैधानिक ठहरिन सक्छ भन्ने तर्क दिन्छ । यस सिद्धान्तलाई पहिलोपटक पाकिस्तानका सर्वोच्च अदालतका न्यायाधीश मुनीर अहमदले १९५४ मा प्रयोग गरेका थिए । त्यसपछि यो सिद्धान्त धेरै मुलुकमा विवादास्पद भए पनि कतिपय अवस्थामा प्रयोग गरिएको पाइन्छ । यस सिद्धान्तको आधार भनेको “Salus populi suprema lex” (जनताको हित नै सर्वोच्च कानुन हो) भन्ने रोमन कानुनी सिद्धान्त हो । अर्थात्, यदि संविधानको कठोर पालना गर्दा जनतामा थप संकट आउँछ भने असामान्य कदम उठाउन सकिन्छ।

नेपालको संविधानमा “Doctrine of Necessity” भन्ने शब्दावली प्रयोग नगरिए पनि धारा २७३ (संकटकालीन अवस्था) ले कार्यपालिका र राष्ट्रपतिको असाधारण अधिकारलाई मान्यता दिएको छ। तर, सामान्य राजनीतिक संकट वा सरकार गठनसम्बन्धी विवादलाई यसमा राख्न सकिन्छ कि सकिँदैन भन्नेबारे ठूलो बहस हुन्छ ।

संविधान उल्लंघन अस्वीकार्य भन्ने धार अन्तर्गत संविधान नै सर्वोच्च कानुन भएकाले त्यसलाई उल्लंघन गरेर गरिने कुनै पनि काम असंवैधानिक हुन्छ । यदि राजनीतिक असहमति वा अवरोध छ भने संविधानमै रहेका मार्गहरूको प्रयोग गर्नुपर्छ, नयाँ बाटो खोज्नु हुँदैन वा सहजकता अनुसार परिवर्तन गर्नु हुदैन् । कतियपका अनुसार हाल Doctrine of Necessity को सिद्धान्त दुरुपयोग गरेर शक्तिशाली पक्षले आफ्नो स्वार्थ पूरा गरेको छन् भन्ने समेत तर्क रहेको छ ।

असामान्य परिस्थितिमा संविधानका प्रावधान पर्याप्त हुँदैनन् । कुनै समयमा संविधान बनाँउदा पनि परिकल्पना नै नगरेको अवस्था सिजर्ना हुन सक्छ । यस अवस्थामा आवश्यकताको सिद्धान्त प्रयोग गर्न सकिन्छ । संविधानमा तत्कालीन समस्याको स्पष्ट समाधान नभएमा राज्यलाई अवरोधबाट निकाल्न असामान्य कदम अपरिहार्य हुन्छ । “जनताको हित” संविधानभन्दा माथि पर्छ, किनभने संविधान नै जनताको जीवन सहज बनाउन बनेको हो । अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यासमा पनि Doctrine of Necessity प्रयोग भएको देख्न सकिन्छ ।

ब्रिटिश न्यायाधीश लोर्ड डेन्निङले भनेका थिए, कानुन बिना कुनै कार्य वैध हुन सक्दैन । तर, पाकिस्तानमा मुनीर अहमदले भने “Necessity knows no law” भन्ने तर्क दिएका छन् । भारतमा संविधान संशोधन गर्दा पनि संविधानको आधारभूत संरचना (Basic Structure) उल्लंघन गर्न नमिल्ने भनि सिद्धान्त रहेको छ । 

नेपालमा अहिले देखिएको बहस यही हो, राजनीतिक गतिरोधलाई समाधान गर्न संविधानमै रहेको बाटो प्रयोग गर्ने कि असामान्य बाटो रोज्ने? संवैधानिक सर्वोच्चताको पक्षधरले भन्छन्—संविधानलाई तोडफोड गरेर समाधान खोजियो भने भविष्यमा गलत परम्परा बस्छ । आवश्यकताको सिद्धान्तको पक्षधरले भन्छन्—यदि संविधानले तत्काल समाधान दिन सकेन भने देश संकटमा जान्छ, त्यसैले असामान्य कदम उचित हुन्छ ।

संविधान कठोर र लचिलो दुर्इ किसिमको हुन्छ । कठोर संविधानले राज्य सञ्चालनको स्थायी संरचना दिन्छ । तर, अर्कोतर्फ लचिलो संविधानले संशोधन, व्याख्या, र आपतकालीन प्रावधानलार्इ समेत हेर्दछ । नेपालमा हालको संविधान पर्याप्त लचिलो छ कि छैन? यदि संविधान आफैंले संकट समाधान गर्न सक्दैन भने त्यसको अर्थ के हो? यसले देखाउँछ कि संविधान लेख्दा भविष्यमा आउने सम्भावित असाधारण अवस्थाको पर्याप्त पूर्वानुमान गरिएको थिएन वा राजनीतिक संस्कृतिले त्यसलाई सम्मान गर्न सकेन भन्ने रहन्छ ।

नेपालको संविधानले कार्यपालिका, विधायिका र न्यायपालिकाबीच स्पष्ट शक्ति पृथकीकरण गरेको छ । तर संकटपूर्ण अवस्थाको बहसमा शक्ति सन्तुलन भत्किने खतरा हुन्छ । यदि कार्यपालिकाले “आवश्यकताको सिद्धान्त” भन्दै संविधानको सिमाना नाघ्यो भने विधायिका निष्क्रिय हुन्छ, न्यायपालिकालाई असामान्य दबाब आउँछ, र यसले लोकतान्त्रिक अभ्यासलाई अस्वस्थ बनाउँछ ।

कानुनी दृष्टिले आवश्यकताको सिद्धान्तलाई केही हदसम्म स्वीकार गर्न सकिए पनि यसले लोकतान्त्रिक वैधतालाई प्रश्न गर्छ । किनभने लोकतन्त्रको आधार भनेकै जनताको सहमति (Constitutional Consent) हो । संविधान बाहिरको कदमलाई वैधानिक भनिए पनि जनताको सहमति प्राप्त नभएमा त्यो राजनीतिक अस्वीकृतिमा बदलिन सक्छ । त्यसैले, आवश्यकताको सिद्धान्तको प्रयोग गर्दा कानुनी हैसियतभन्दा बढी राजनीतिक वैधता महत्त्वपूर्ण हुन्छ ।

नेपाल जस्तो लोकतान्त्रिक मुलुकमा संविधान सर्वोच्च कानुन हो भन्ने तथ्यलाई कमजोर पार्नु खतरनाक हुन्छ । तर, राजनीतिक व्यवहारमा कतिपय अवस्थामा संविधानका प्रावधान पर्याप्त नहुने वा अस्पष्ट हुने परिस्थिति आउँछ । यस्ता अवस्थामा “Doctrine of Necessity” लाई कत्तिको प्रयोग गर्ने भन्ने कुरा मूलत: न्यायिक व्याख्या र राजनीतिक संस्कृतिमा भर पर्छ । त्यसैले, समाधान दुईवटा आधारमा खोजिनुपर्छ, संविधानलाई प्राथमिकता दिने संस्कार: संविधानभित्रै रहेका प्रावधानको अधिकतम प्रयोग गर्नुपर्छ र आवश्यकताको सिद्धान्तको सावधानीपूर्वक प्रयोग: यो सिद्धान्तलाई स्थायी समाधानको रूपमा होइन, अस्थायी अपवादात्मक अवस्थामा मात्र प्रयोग गर्न सकिन्छ ।

नेपालको वर्तमान बहसले भविष्यका लागि एउटा ठूलो प्रश्न उठाएको छ, के हामी संविधानलाई हरेक अवस्थामा सर्वोच्च ठान्ने हो, वा आवश्यकताको नाममा असामान्य बाटो खोल्ने हो? यसको जवाफ अन्ततः जनताले दिनेछन्, तर संवैधानिक सर्वोच्चतालाई कमजोर पार्ने निर्णय लिँदा लोकतन्त्र नै संकटमा पर्न सक्छ । 

नेपाल अहिले एउटा संवैधानिक द्वन्द्वको चौराहामा उभिएको छ । एकातिर संविधानलाई पूर्णतया पालना गर्नुपर्ने तर्क छ, जसले राज्यलाई स्थायित्व, विधिको शासन, र लोकतान्त्रिक अभ्यासको मूल आधारमा टिकाइराख्छ । अर्कोतर्फ असामान्य परिस्थिति समाधान गर्न संविधानबाहिरको बाटो रोज्न सकिन्छ भन्ने तर्क छ, जसले तत्कालिक अवरोध हटाउन सहज बनाउन सक्छ ।

नेपालले यो बहसबाट एउटा स्पष्ट शिक्षा लिनुपर्छ, संविधानलाई नै पहिलो र अन्तिम बाटो बनाउने राजनीतिक संस्कार विकास गर्नुपर्छ भन्ने वा असामान्य अवस्थालाई सम्बोधन गर्ने कानुनी व्यवस्थामा कमी छ भने त्यसलाई संवैधानिक संशोधन वा स्पष्ट व्याख्यामार्फत टाल्न सकिन्छ भन्ने विषय स्पष्ट बनाउनु पर्छ । र कस्ता अवस्थामा मात्र सीमित रहन्छ भन्ने पनि स्पष्ट हुनु पर्छ ।

अन्ततः, नेपालको लोकतान्त्रिक यात्राको स्थायित्व संविधानप्रतिको आस्था र त्यसको निष्ठापूर्ण कार्यान्वयनमै निर्भर छ । आवश्यकताको सिद्धान्तलाई अपवादका रूपमा मात्र प्रयोग गर्न सकिन्छ, तर संविधानलाई बाईपास गर्ने स्थायी उपायको रूपमा होइन । जनताको इच्छा, लोकतान्त्रिक मूल्य र विधिको शासनलाई सुरक्षित राख्ने सर्वोच्च दायित्व भनेको संविधानकै पालनामा निहित छ । यद्यपि, असाधारण आपतकालीन अवस्थामा संविधानमै रहेका अन्य प्रावधान उल्लंघन हुने वा राष्ट्रको सार्वभौमिकता र भौगोलिक अखण्डता नै संकटमा पर्न सक्ने अवस्था आयो भने, अस्थायी रूपमा आवश्यकताको सिद्धान्त स्वीकार गर्नु संविधानकै आत्माको रक्षा गर्ने उपाय ठहरिन सक्छ।